中共中央国务院《乡村振兴战略规划（2018——2022年）》辟专章规划农村金融，要“健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴的多元化金融需求”。实践中，搞活农村金融本身就是实施乡村振兴战略的重点领域和薄弱环节。

一、农村金融历史困局

农村金融是个老大难问题，长期困扰着农业农村发展。那么“困点”在哪里呢？

（一）金融机构被“三难”所困。金融机构在固有的路径依赖下拓展农村市场总是面临三重困难：一是优质客户获取难。新型农业经营主体发展形态多样，经营风格各异，市场预期不稳，对此，涉农信贷人员往往茫然无措。二是信贷风险控制难。农村信贷市场上新型农业经营主体嗷嗷待哺，亟待信贷支持，但大多达不到银行业金融机构既定的准入门槛，通不过信贷风控评价，同时，农村信贷一旦出现风险，化解处置极为困难。三是成本收益平衡难。目前农村金融机构的管理体制和运行机制，除了不断上浮贷款利率外，难以构建起收益覆盖成本的市场化服务模式，而一味上浮贷款利率，在扭曲状态下配置资源，带来的实际风险更大。“三难”之下，金融机构往往望“农”兴叹。

（二）信贷主体被“三缺”所困。一是缺有效抵质押物。新型农业经营主体普遍缺少银行认可的产权清晰、价值稳定、处置便捷的抵质押物。二是缺完善的财务、经营信息。绝大多数新型农业经营主体没有规范的财务报表、完整的经营数据，无法满足银行业金融机构事前设定的授信条件。三是缺清晰的发展规划。“摸着石头过河”是大多数新型农业经营主体起步阶段的经营常态，不符合银行尽调的标准形态。“三缺”之下，新型农业经营主体难以进入银行业金融机构的信贷视野。

（三）政策层面被“三不”所困。一是产业政策不清晰。在地方，由于确实存在“不少干部对农业农村情况不够了解，讲农村、讲农业内行话不多”的现象，服务产业、制定政策有盲目性、随意性，一个潮头一个令，所谓的“一村一品、一县一业”往往停留在规划上。二是财政政策不精准。公共财政向“三农”倾斜一直是党和国家的既定政策，但撒胡椒面、碎片化问题也一直存在，精准度不够，而且许多财政政策总在需求侧发力，如一些贴息政策、奖补政策，实际效果并不理想。三是金融政策不落地。有些金融监管政策和窗口指导意见要求很具体，但“落地”很困难；许多货币信贷工具，如定向降准、再贷款、再贴现等，释放的流动性和信贷资金并未能流到农家的田间地头。“三不”之下，政策面既难以形成聚焦之力，又难以打出组合之拳。

二、农村金融有效破局

（一）顶层设计的破局方略。

2013年，在中央农村工作会议上习近平总书记强调：“农村金融仍然是个老大难问题，解决这个问题关键是要在体制机制和顶层设计上下功夫，建立适合农业农村特点的金融体系。”2015年，中央顶层设计的财政和金融协同支农机制是以财政部农业部银监会《关于印发〈关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见〉的通知》（财农〔2015〕121号）为标志出台的，2017年，财政部农业部银监会《关于做好全国农业信贷担保工作的通知》（财农〔2017〕40号）进一步优化细化了这一机制。中央突破农村金融困局顶层设计有三大关键支点：

1、在农村金融供给侧发力。2017年4月28日，时任国务院副总理汪洋《在全国农业信贷担保工作座谈会上的讲话》中指出：“建立健全农业信贷担保体系是推进农业供给侧结构性改革的重要举措。农业供给侧结构性改革就是要用改革的办法推进农业结构调整。建立健全农业信贷担保体系实际上也是通过改革解决农业供给侧的资金供给问题。”供给侧可以更有效的配置资源，顶层设计在供给侧创立全国农业信贷担保体系，为政府推动“三农”工作提供崭新平台和抓手；为农村金融体系回归本源、信贷资金流向“三农”增加信心；为人品好、产品好、市场好的“三农”贷款主体开辟新的融资渠道，充分调动了政银担企多方积极性。

2、咬定服务适度规模新型农业经营主体。习近平总书记2016年在安徽小岗村农村工作座谈会上说：“要把培育新型农业经营主体作为一项重大战略”。新型农业适度规模经营主体是规模化土地要素利用者，是规模化劳动力要素使用者，是规模化农产品商品提供者，更是农村最活跃的改革主体、创新主体、发展主体。咬定服务和培育新型农业经营主体，是提高农村组织化程度、推进农业服务全程化、创新惠农利益分享机制等促进小农户与现代农业发展有机衔接的“牛鼻子”，是推进我国由农业大国向农业强国转变的一项重要任务。

3、有为政府塑造有效市场。党的十八届三中全会《决议》提出著名论断：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”在农村金融中不仅要遵循金融规律，发挥市场的决定作用，更要“更好发挥政府作用”，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。在农村，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾尤为突出，信贷市场在“三农”领域经常处在“不灵”甚至“失灵”的状态，在这里有效的政府“作为”不仅不能削弱，还要进一步加强。建立健全全国农业信贷担保体系就是有为政府在塑造“适合农业农村特点”的农村金融市场。走对农村金融一着棋，就能激活农村经济社会一盘棋。财政与金融的协同支农机制就是政府和市场在农村金融上的共同发力。

这一顶层设计在破解农村金融困局的世界性难题中饱含了中国智慧，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性。

（二）基层探索的破局行动

安徽对中央顶层设计理解深刻、执行有力，于2015年12月28日率先成立省级农业信贷担保机构，目前实收资本为30亿元人民币。2016年4月，在安徽省宿州市埇桥区创立农业信贷担保“劝耕贷”模式，继而向全省推广，形成“接安徽地气、适江淮水土”的农村金融创新的“安徽样本”。截至2018年底，“劝耕贷”已覆盖全省80个农业县（市、区），业务在745个乡镇落地，占全省乡镇数的59.6%，累计为13263户新型农业经营主体提供59.51亿元贷款担保，户均44.8万元。“劝耕”二字取自杜甫《大雨》诗句“阴色静陇亩，劝耕自官曹”，立意勉励、鼓励、奖励农耕。“劝耕贷”模式是三位一体财政和金融协同支农的机制创新，构建的是“资源联手开发、信贷集合加工、风险共同管理、责任比例分担”的担保新思维，打造的是政银担“抱团”服务新型农业经营主体的工作新组合，推广的是低成本、少环节、成批量、可持续的信贷新产品。经过两年多的实践，“劝耕贷”在农村金融有效破局中显现出五大鲜明特点：

1、“劝耕贷”理念颠覆传统：由抵押优先到成长优先。传统的信贷理念是“抵押优先、避险为王”，在农村信贷中对抵质押的“路径依赖”尤为严重，大批有成长、缺抵押的新型农业经营主体被阻挡在信贷大门之外。“劝耕贷”颠覆传统，创立“信用为王、成长优先”的信贷理念，把有信用、有主业、有规模、有经验、有效益、有需求的“六有”主体甄别出来、帮扶起来、培育下去。把经营者的诚信品质和经营的成长性作为关键条件、决定要素，而不特别注重实物抵押，让人品好、产品好、市场好的新型农业经营主体优先进入金融机构的信贷视野，尽快分享农村金融改革的成果。

2、“劝耕贷”机制灵活新颖：由单打独斗到抱团推动。传统信贷工作和担保工作都是银行和担保机构独立完成，重复尽调、重复评审、重复访问现场，环节多、效率低、借款人不堪其烦。“劝耕贷”构建的政银担抱团推动机制，把“错位把关、联合发力”的工作方式贯穿始终。一是抱团相互融入，政银担“劝耕贷”工作人员相互兼职、挂职，工作相互适应、理念相互融合。二是抱团救助风险，信贷风险是金融活动的常态，政银担抱团应对风险极大增强了“劝耕贷”的抗风险能力。三是抱团综合维护，政府出台文件、银行设立绿色通道、担保优化对接机制，共同确保“劝耕贷”行稳致远。四是抱团实施奖惩，县（市、区）政府按年给予“劝耕贷”合作银行一定比例的奖励政策，给予工作出色乡镇“劝耕贷”工作补贴，同时严厉惩戒“劝耕贷”中违规违纪行为和恶意逃废债行为。

3、“劝耕贷”流程量身定制：由包揽全程到分工作业。“劝耕贷”的获客、尽调、放贷、贷后管理不再是由贷款行一家包揽，而是由政银担三方分工作业，并且共同在安徽农担公司开发的“劝耕贷”数据管理系统上完成。这是一个政银担三方共享的数据管理系统。乡镇端先为本乡镇各类新型农业经营主体建档立卡，建立“融资服务身份证”，把每一户的信用“软信息”和经营“硬数据”进行收集、整理，将符合“六有”标准的借款主体筛选、比对出来，这就是“劝耕贷”数据管理八步走的第一步：乡镇基础尽调。第二步：项目公开发布，乡镇将经省农担公司当地办事机构或办事人员认可的、初步符合“六有”标准的批量项目信息向当地与省农担公司有合作关系的所有银行公开发布，由银行自行竞标，最后由乡镇和省农担公司择优选择承办行。第三步：银行技术尽调，承办行对承接的融资项目开展技术尽调，与乡镇基础尽调形成错位，即侧重从银行的视角进行调查把关，主要是征信查询、信贷额度测算、关联关系梳理、行业前景研判等，并形成符合数据管理统一要求的尽调报告。第四步：农担复合尽调，省农担对乡镇基础尽调和银行技术尽调进行综合分析比对，即线上综合评审。第五步：熟人社会公示，通过省农担复合尽调（即综合评审）的项目再返回项目所在地乡镇进行公示，在熟人社会里检索其有无不符合信贷条件和违背社会公德的行为。第六步：信贷签约放款。对于公示通过的项目银行完成放款审批、农担完成签约手续，有必要的地区和项目同步办理赋强公证。第七步：全程跟踪服务，“劝耕贷”不特别依赖实物抵押，安全保障主要靠政银担联手进行陪伴式服务来实现。第八步：服务周期转换，一个信贷周期完成，数据管理系统要给出下一轮服务的建议，如续保、增加担保额度、叠加帮扶手段、退出等。整个“劝耕贷”数据管理八步走都是乡镇、银行、农担三方在同一数据平台的三个端口上协作完成的，共同遵循的原则是：信息共享、结果互认、各自更新、责任倒查。真正实现错位把关、联合发力。前六步称之为政银担“三点错位优选结伴”，后两步称之为“三点定位跟踪陪伴”，整个信贷过程有信度、有效度、有温度，把智慧和情怀渗透在过程中、细节里。

4、“劝耕贷”成本合理掌控：由银行定价到银担议价。在理性发展的新型农业经营主体中，融资贵是融资难的集中表现。那些资质优良、理性发展的新型农业经营主体，不是融不到资金，而是融不到成本合理的资金。“劝耕贷”大受欢迎的原因之一，就是把银行定价转为银担议价，把融资总成本控制在贷款基准利率+上浮不超过20%+1.2%保费以内，即现行利率政策下，一年期担保贷款总成本不超过6.42%。这里有两个当下农村金融中很“炫”的观点，被实践证明为是认识的误区。一个观点是认为农村金融首先要解决的是可得性问题，而不是优惠性问题。实际上不计成本的发展往往是非理性的和不可持续的，懂得精算成本才是理性发展的第一步。所以，成功的农村金融破局，必须在成本控制上取得革命性突破。抛开成本合理性谈可得性肯定不符合农村金融实际。另一个观点是认为成本过低会出现套利行为。这更是把高端资本市场的概念想当然地套用到低端农村金融场景中，且不说农村信贷主体有没有应对程序复杂、环节众多的套利行为的能力，单说几十万的贷款额度能有多大的套利空间，值得玩空心思、铤而走险？我们要警惕许多似是而非的“论断”在误导农村金融的走向。

5、“劝耕贷”再造市场活力：由背井离乡到回归本源。中央提出推动农村金融机构回归本源，那么农村金融机构为什么难以回归本源呢？常规的说法是农村金融机构离土离乡，把农村金融资源抽吸到城市垒大户了，而实际情况不完全是这样。农村金融机构在农村拓展业务解决不了优质客户获取难、信贷风险控制难、收益成本平衡难的“三难”问题，多数农村地方法人金融机构还面临分红压力、存款利率上浮挤占利润空间的压力等问题，为了自身的生存问题，迫不得已向大城市、大项目、大企业寻求生存机会，准确地说不是离土离乡，而是“背井离乡”。在“劝耕贷”模式下，农村金融机构愿意回归本源、服务农村了。农村金融机构在和农担体系合作中尝到了五重“好处”：一是提高了资产业务质量；二是扩大了负债业务增量；三是丰富了中间业务品种，这一点很有吸引力，许多地方法人金融机构很少有中间业务收益，主要靠“吃利差”艰难经营，借助农担的“桥段”丰富中间业务，改善发展局面、提高发展质量，是最令他们欣喜的；四是拓展了业务领域；五是锻炼了信贷队伍。这是政策性农业信贷担保机构遵循市场逻辑，吸引农村金融机构回归本源，这种回归不是勉为其难的回归，而是自觉自愿、活力四射的回归。

安徽农担“劝耕贷”的实践，打开了农村金融的新局面。

三、农村金融持续布局

破局只是开端，可持续才能证明成功。农村金融破局创新的终极目标是“更好满足乡村振兴多元化金融需求”。需求是多元变化、不断升级的，所以破局之后还要进行持续布局，以变应变、与时俱进。持续布局须扭住两个关键变量：风控与发展。风控与发展是一个问题的两个方面，具有内在统一性，不是孤立存在的。因此，“劝耕贷”在农村金融创新中还在探索实现双重持续布局。

（一）有效发展中的持续风控布局。

1、原发性风险持续管控。保障有效发展，把不具备资格的项目拦截在信贷担保大门之外，高精度识别、阻击原发性风险是关键。一是标准化建档立卡。在乡镇层面把本地各类新型农业经营主体都关进建档立卡的“笼子”里，收集、归集必须的信用“软信息”和经营“硬数据”，并输入“劝耕贷”数据管理系统，逐步提升集约化、模块化、智能化处理水平，最大限度还原每个主体的真实面目。二是精细化筛选比对。政银担三个端口聚焦拟贷项目，界定项目是优质的，额度是合理的，期限是匹配的，信用是可靠的。三是规范化公告公示，让熟人社会帮助“捡漏”。

2、继发性风险持续管控。在保项目在经营中发生的风险我们称之为继发性风险。持续管控继发性风险的手段：一是匹配期限。农村信贷中经营性风险很多都是在期限错配中暴露出来的，因此，合理匹配期限是避免信贷风险轻易发生的重要手段。合理匹配期限简单地说，就是用信贷周期覆盖风险周期，让信贷周期与生产经营周期相匹配、与市场波动周期相匹配、与灾害修复周期相匹配，那么上述因素导致的信贷担保风险就不会暴露出来。这是“劝耕贷”模式持续管控继发性风险的最大优势。二是信用接续。对于经营基本面没有大的变化，临时性还本付息困难的项目，协调贷款行实施无还本续贷或帮助协调过桥资金，帮项目主体维护信用。三是经营托管。对于因病或重大变故难以持续经营的主体，可将项目主体经营的产业或服务，撮合经营能力强的主体或联合体进行托管，逐步化解风险。四是并购重组。对于经营不善的项目既可纵向并购重组，帮其并入产业链的上下游，也可横向并购重组，帮其并入同类主体之中。五是资产接管。对于确实无法持续经营又暂不适应其他救助方式的主体，协调当地政府或相关主体接管资产残值，先挂账后清理。

3、道德性风险持续管控。在农村金融中，最棘手的风险是道德风险的管控。“劝耕贷”模式中构建三重管控的“热炉法则”， 实施交叉监管、联动防控，决不让道德风险的“破窗效应”发生。一是实施审计免责，筑牢与银行联动防控关系。通过购买服务选择资质优良的会计师事务所。对银行在保项目进行随机抽样审计、专项审计、问题项目审计等审计稽查，对发现的“劝耕贷”在保项目中的问题进行责任界定，对于发端于银行的骗保、骗贷、恶意转移不良贷款等道德风险，贷款银行承担全部责任，农担公司免责。除此，因自然灾害、常规经营失败等引发的信贷风险，贷款银行免责，农担公司除无条件承担80%的代偿责任外，追偿所得按第一顺位补偿贷款银20%的风险敞口及其生成的合同利息。二是实施督查问责，筑牢与基层政府联动防控关系。联手压实村、乡镇、相关县直部门的责任，对“劝耕贷”业务中被督查出的（包括延伸审计发现的）所有与道德风险有关的责任（因自然灾害、常规经营失败等引发的信贷风险除外）实施问责，做到有责必问，问责必严，责罚挂钩。三是实施公证追责，筑牢与信贷客户的联动防控关系。根据“劝耕贷”业务操作特点，逐步在业务办理时嵌入贷款赋强公证，对贷款合同、担保合同项下的所有有法律效力的文件进行公证（公证费由农担公司单方面支付），取得对违约客户强制执行权。同时促成地方政府出台与之配套的地方性法规，对有恶意逃废债企图的人形成巨大威慑力，创造不敢违约、不能违约、不愿违约的新型农村信用环境。

截至2018年12月31日，安徽农担“劝耕贷”累计发生代偿46户，累计代偿金额981万元，累计代偿率0.38%。应该说风控布局可以支撑有效发展。

（二）风险可控中的持续发展布局。

风险可控则发展从容。

1、对接精准扶贫的持续发展布局。乡村振兴，摆脱贫困是前提；农村金融，服务精准扶贫须当仁不让。“劝耕贷”模式在精准扶贫中风生水起，主要是其构建的“两档共建、两卡联动”机制精准带动了贫困户和贫困人口的生产致富。乡镇对新型经营主体的建档立卡和对贫困户的建档立卡同步进行，在新型经营主体的建档立卡中标注其所在地贫困户中有哪些有劳动能力的贫困人口可以接纳来就业，有哪些贫困户的资源可变资产、资金可变股金、贫困人口可变股东；在有劳动能力的贫困户的建档立卡中标注其所在地有哪些新型农业经营主体适合他们去就业、参股。这种精准对接真正走通了金融服务产业、产业带动扶贫的“最后一公里”。

2、对接乡村治理的持续发展布局。健康的高品位的农村金融是乡村治理的重要载体，“劝耕贷”模式的实践就是生动的例证。一是“劝耕贷”引导自治，优化公序良俗。经筛选比对，人品好、产品好、市场好的新农主体获得了贷款，带动了致富，形成示范影响，有利于涵养向上向善的乡风和公序良俗。二是“劝耕贷”敬畏法治，彰显契约精神。在保前进行守约宣讲、保中进行赋强公证，保后进行全程跟踪监控，培育和强化新型农业经营主体社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识。三是“劝耕贷”崇尚德治，弘扬诚信文化。重合同守信用的新型农业经营主体和乡镇等基层组织将得到各种形式的褒奖，增加信贷额度、提供培训机会，还可以作为评选文明村镇、星级文明户、文明家庭的加分提级因素。“劝耕贷”切入点是解决新型农业适度规模经营主体“融资难、融资贵”问题，但因为它是以信用建设贯穿始终的，所以将对乡村治理方式产生积极而深刻的影响。

3、对接产业板块的持续发展布局。“劝耕贷”具有持续创新、兼容并顾的品质，可以结合各地特点，在一二三产业融合发展中立功建树，展现农村金融的崭新风采。许多“劝耕贷”量身定制的产品相继参与休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿特色小镇等建设，支持发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业；扶持新型农业经营主体带动小农户发展生态农业、设施农业、体验农业、定制农业等。

4、对接资本市场的持续发展布局。普惠金融一直是金融支农的热点话题，但政策关注点仅停留在需求侧，只讲降低成本惠及融资者，无法实现提高收益率惠及投资者。安徽农担公司遵循“劝耕贷”的设计机理，借力大型国企旗下规范、成熟的互联网金融平台，联手县乡政府推出“互金劝耕债”，运用同一金融工具同时实现既惠投资人又惠融资人，在资本市场上让完全意义的普惠金融在广袤的农村大地破土而出。“互金劝耕债”票面年化收益率为5%，远远高于同期银行存款利率，由地方政府、省农担公司联合公告推荐，省农担公司提供连带责任背书，收益预期理想、安全保障可靠，深受农村理性投资者欢迎，在已试点发行的多个县（区），销售非常抢手。“互金劝耕债”受益人是省农担公司服务的具有良好成长性和市场发展前景的新型农业经营主体，他们以不高于6.42%的年化综合成本获得“互金劝耕债”资金，远远低于从民间借贷和传统商业信贷市场获取的资金成本。这种农村金融模式是用老百姓身边的钱来办老百姓身边的事，用老百姓身边的人来管老百姓身边的风险，把农村金融带入一种崭新的境界。

5、对接价值创造的持续发展布局。农村金融在价值链上更是大有可为。把“劝耕贷”的品牌优势和服务新型农业经营主体的附加值开发出来，构建“劝耕贷”自有商业模式，通过“劝耕贷”为有潜在市场的农产品商品提供质量保证，提高优质农产品市场占有率的营销能力，为市场提供质量信得过、消费者满意的生活必需品，让新型农业经营主体合理分享全产业链增值收益。拓展产业发展想象空间，为各类新型市场主体构建新业态、拼装农村金融新工具、搭建农村金融新组合、衍生农村金融新链条，实现为实体经济创造丰富的发展机会，为虚拟经济拓展多维的想象空间。